امیرحسین لطیفی
در ادامه انقلاب‌های پیاپی دولت احمدی نژاد در نظام برنامه‌ریزی کشور که تاکنون موجودیت سازمان مدیریت و نیز شکل و شیوه بودجه‌نویسی کشور را از ریشه مورد حمله قرار داده بود، این بار معاون برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی احمدی نژاد با ارسال گزارشی به رسانه‌ها از تصمیم‌گیری در این معاونت در خصوص طرحی خبر داده که بر اساس آن دوره یک ساله نظام بودجه‌ریزی کشور به دو سال افزایش می‌یابد و از این پس به جای بودجه سالانه، قوانین بودجه دو ساله خواهیم داشت.
معاونت تازه‌تاسیس برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی که پس از انحلال سازمان مدیریت به جای آن نشسته است، این تغییر را مصداق “مرحله دوم بودجه‌ریزی عملیاتی” دانسته است که بر اساس برنامه چهارم توسعه، یکی از تکالیف دولت به شمار می‌رود. این در حالی است که کارشناسان معتقدند دولت احمدی نژاد با تغییر شیوه بودجه‌نویسی و خلاصه‌سازی آن، اولین گام سازمان منحله مدیریت برای عملیاتی شدن بودجه‌ریزی کشور را نیز نابود کرده است.
اگرچه گزارش منتشر شده به در دست مطالعه بودن این طرح اشاره دارد، اما به نظر می‌رسد نفس انتشار این گزارش و قطعی تلقی شدن آن از سوی خبرگزاری‌های رسمی و نزدیک به دولت نهم، نشان می‌دهد که این تغییر را باید جدیدترین تحول انقلابی در دستور کار دولت احمدی نژاد دانست. گو اینکه این دولت در اقدامات انقلابی پیشین نیز انتقادات گسترده کارشناسان و اقتصاددانان، رسانه‌ها و حتی نمایندگان مجلس را ندیده گرفته است.
گفتنی است در اخبار منتشر شده در رسانه‌ها در این باره، مشخص نشده است که این تحول بی‌سابقه و غیرمنتظره در صورت قطعیت از چه زمانی به اجرا درخواهد آمد؛ با این حال به نظر می‌رسد مسئولان دولت نهم باکی از این ندارند که این تحول یکباره را حتی از همین امسال و در واقع برای قانون بودجه سال آینده به کار گیرند و در حالی که در تابستان گذشته بدنه کارشناسی کشور را با دو تصمیم انقلابی متحیر کرده‌اند، بودجه دو سال بعد را نیز در میان همین بحث‌ها تصویب کنند. چرا که عنوان گزارش ارسال شده برای رسانه‌ها، “چارچوب کلی نظام بودجه ریزی سال 1387” قید شده است.
انقلاب پشت انقلاب
معاونت برنامه‌ریزی احمدی نژاد در حالی از اقدام انقلابی بعدی خود خبر داده است که دو اقدام قبلی دولت، یعنی انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و تغییر روش بودجه‌نویسی کشور، به اندازه کافی ناظران را در شوک فرو برده بود.
اینها در حالی است که زمزمه‌های انتقاد و هشدار از جانب نمایندگان و بسیاری از کارشناسان در حال اوج گرفتن است؛ هشدارهایی که گستره آن علاوه بر مسئولان سازمان مدیریت در دوره‌های پیاپی قبلی، حتی به رئیس سابق سازمان مدیریت در دولت احمدی نژاد هم رسیده است.
مصاحبه روز گذشته فرهاد رهبر با خبرگزاری ایسنا نشان می‌دهد که حتی معاون پیشین احمدی نژاد هم از تبعات انقلاب‌های این دولت در نظام برنامه و بودجه کشور نگران است. فرهاد رهبر در این مصاحبه اگرچه از حذف تبصره‌ها و کاهش ردیف‌ها در شرایط خاص و فرضی دفاع می‌کند، اما روشی را که دولت نهم اخیرا در پیش گرفته، صراحتا باعث “کاهش نظارت‌پذیری بودجه و دولت” ارزیابی می‌کند.
او در این باره گفته است: “افزایش اختیارات اجرایی قوه مجربه نباید به قیمت محدود شدن اختیارات و حقوق نظارتی مجلس باشد… اصل بر حفظ اختیارات و شئون قانونی دستگاه‌های نظام است و نمی‌توان با توجیه کاستن از زمان رسیدگی به لایحه بودجه و یا جلوگیری از اتلاف وقت در تخصیص اعتبارات به دستگاه‌های اجرایی، مجلس را از حقوق نظارتی خود محروم کرد.“
در همین راستا، یکی از نمایندگان اقلیت مجلس هفتم نیز در همین روز از “انتقاد و ایراد همه فراکسیون‌های مجلس و نگرانی آنها” از چارچوب جدید دولت احمدی نژاد برای بودجه‌نویسی خبر داده است. غلامحسین مظفری این چارچوب را باعث تشدید بحران‌ها دانسته و علت تورم و مشکلات اقتصادی کشور را “تصمیمات غلط اقتصادی دولت” ذکر کرده است.
این نماینده مجلس هفتم در همین حال گفته است: “بهتر است دولت قبل از ارائه لایحه با تمامی اعضای کمیسیون بودجه مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهشهای مجلس و استادان دانشگاهی در زمینه بودجه و اقتصاد رایزنی انجام می داد، زیرا اگر لایحه بودجه برای یک سال است، تبعات ناشی از بعضی از تصمیمات غلط، آثار چندین ساله دارد.“
ظاهرا او خبر نداشته است که فردای این اظهارنظر او، دولت احمدی نژاد اعلام می‌کند که بودجه را به صورت سالانه نمی‌بندد، بلکه دوره‌ای دو ساله را برای بودجه‌ریزی کشور در نظر گرفته است، که با توجه به ارزیابی این نماینده منتقد دولت، مشخص نیست تبعات آن تا چند سال دامن کشور را بگیرد.
آیا بودجه دوسالانه قانونی و عملی است؟
شاید سخن گفتن از اینکه یک تصمیم با قوانین مطابق است یا مغایر، در خصوص تصمیمات دولت احمدی نژاد بی‌معنا باشد. چرا که این دولت در بسیاری از تصمیمات پیشین و اخیر خود، آشکارا قوانین مغایر را ندیده گرفته است و علاوه بر مصوبات و آیین‌نامه‌های قوه مجریه، در مواردی قوانین مجلس و حتی اسناد بالادستی همچون قانون برنامه و سند چشم‌انداز را هم ندیده گرفته است. کاهش ساعات کار ادارات، وعده‌های استانی فراتر از قانون بودجه و اختیارات دولت و انحلال سازمان مدیریت نمونه‌های آشکاری از حرکات فراقانونی دولت نهم هستند.
اما به نظر می‌رسد دو ساله کردن دوره بودجه‌نویسی، مشکلات قانونی بیشتری داشته باشد و در صورت تحقق، نیاز به اصلاح بسیاری از قوانین و آیین‌نامه‌های مغایر برای انطباق با آن باشد. چرا که حتی اگر آیین نامه داخلی مجلس و آیین‌نامه‌های دولت نیز در این راستا تغییر کند، دست‌کم فرایند تفریغ بودجه و سراسر عملیات دیوان محاسبات بر روی بودجه کشور باید زیر و رو شود. علاوه بر این، برنامه چهارم توسعه نیز باید تغییر کند، که در غیر این صورت تصویب قانون بودجه، خود عملی غیرقانونی خواهد بود.
علاوه بر قانونی بودن، عملی بودن این تحول نیز زیر سوال است، و حتی اگر دولت احمدی نژاد قوانین را نیز کنار بگذارد، در عمل بعید است بتواند بودجه دوسالانه را محقق کند و به اجرا بگذارد. علاوه بر عادت نظام مدیریتی کشور به بودجه سالانه و انطباق فرایندهای اجرایی با آن، همزمانی چنین تصمیم خارق‌العاده‌ای با انحلال سازمان مدیریت و تغییر شیوه بودجه‌نویسی، به یک بحران جدی در سیستم اداری- مالی کشور منجر خواهد شد و ویرانه نظام برنامه‌ریزی کشور را ویرانه‌تر خواهد ساخت.
این در حالی است که دولت نهم نشان داده در هنگامه انقلاب، حتی از اداره امور کشور طبق برنامه خودخواسته نیز ناتوان است. صاحبنظران اعلام کسری بودجه 6100 میلیارد تومانی برای شش ماهه اول سال جاری را طلیعه پیامدهای انقلاب دولت در نظام برنامه‌ریزی کشور می‌دانند.
به عقیده کارشناسان، حتی در کشورهای بسیار پیشرفته که بودجه کاملا عملیاتی دارند و از شیوه “بودجه‌نویسی سطح صفر” استفاده می‌کنند، کلی‌گویی و کلان‌نویسی در بودجه کوتاه‌مدت به شیوه‌ای که دولت احمدی نژاد از امسال در نظر گرفته، مرسوم نیست. به علاوه، در معدودی از آنها که بودجه‌های دو یا سه ساله دارند نیز در پایان هر سال تغییرات اساسی در قانون بودجه خود ایجاد می‌کنند.
در این شرایط، به نظر می‌رسد سومین گام انقلابی دولت نهم، با مشکلات به مراتب بیشتری نسبت به دو تصمیم قبلی روبرو شود. مشکلاتی که به گفته نماینده اصلاح‌طلب عضو کمیسیون برنامه و بودجه، مشخص نیست “ آثار تبعات ناشی از بعضی از تصمیمات غلط، چندین سال طول بکشد.“