فرهاد معتمد
از چند سال گذشته که بحث بر سر تعیین رژیم حقوقی دریای خزر میان 5 کشور ساحلی این بزرگترین دریاچه جهان به صورتی جدی پیگیری شد، تا امروز که باز هم وزرای خارجه این کشورها برای رسیدن به یک نقطه مشترک دور هم گرد آمده اند، خزر روزهای بحرانی بسیاری را پشت سر گذاشته است.
به نوشته حقوقدانان تا پیش از سالهای 1921 میلادی هیچ گونه رژیم حقوقی در زمینه استفاده از دریای خزر وجود نداشت. در واقع از سال 1921 میلادی است که ایران و شوروی سابق نقش عمده ای در تعیین اصول حاکم بر استفاده دریای خزر ایفا می کنند و بازیگران اصلی این دریا می شوند. به همین جهت اگر چه رویه های عرفی در زمینه استفاده از دریای خزر وجود داشته، اما مبنای اصول حقوقی حاکم بر این دریا سرچشمه گرفته از موافقت نامه هایی است که توسط ایران و شوروی سابق منعقد شده است. به هر حال فروپاشی شوروی سابق در سال 1991 میلادی و ظهور دولتهای مستقل جدید در اطراف دریای خزر، بررسی دوباره وضعیت حقوقی دریای خزر در دستور کار قرار گرفت. اگر چه وضعیت حقوقی دریای خزر بر اساس موافقت نامه ملی منعقد شده میان ایران و شوروی سابق تعیین شده، اما به کارگیری این موافقت نامه در دریای خزر از سوی دولت های جدید مورد تردید قرار گرفته است. در ضمن کاستی های موجود در این موافقت نامه ها در زمینه استفاده های گوناگون از دریای خزر و مسائل مربوط به آنها نیز دولت های ساحلی دریای خزر ا به سویی سوق داده تا با ترسیم یک نظام حقوقی جدید و عادلانه به سوی ایجاد یک نظام و منافع دسته جمعی حرکت کنند.
موقعیت جغرافیایی دریای خزر
دریای خزر یک دریای بسته [دریاچه بسته] است که از طریق رود ولگا به دریای سیاه ارتباط دارد. دریای خزر بزرگترین دریاچه بسته جهان است و از این نظر به آن “دریا” می گویند. این دریاچه 28 متر زیر سطح دریا قرار دارد و از زمره آبهای شور است. قبل از سال 1991 میلادی، فقط ایران و شوروی سابق دارای مرز در دریای خزر بودند و تنها دولت های ساحلی این دریا محسوب می شدند. اما پس از تجزیه شوروی سابق و ظهور دولتهای ساحلی جدید، در حال حاضر تعداد دولت های ساحلی واقع در اطراف دریای خزر به پنج دولت می رسد: ایران در جنوب، جمهوری آذربایجان در غرب، ترکمنستان در شرق، قزاقستان در شمال و شمال شرقی، و روسیه در شمال.
دریاهای بسته و حقوق بین المللی دریاها
مساله دریاها و دریاچه های بسته چندان در حقوق بین الملل دریاها مورد توجه واقع نشده، زیرا حقوق بین الملل دریاها عمدتا متوجه تنظیم قواعدی است که استفاده از دریاهای باز و مناطق آبی را که به طور مستقیم به دریاهای آزاد راه دارند، ساماندهی می کند. این قواعد بر مسائلی چون کشتیرانی، پرواز بر فراز آبها، حمایت از محیط زیست دریایی و اکتشاف و بهره برداری از منابع طبیعی دریاها ناظر و حاکم هستند.اگر چه برخی اصول کلی در زمینه دریاها و دریاچه های بسته توسط حقوق آنان و بر اساس رویه دولت ها توسعه داده شده است، با این حال قواعد حاکم بر این مناطق آبی هرگز در سطح جهانی تنظیم و تدوین نشده اند. کنوانسیون های موجود سازمان ملل متحد در زمینه حقوق دریاها [کنوانسیون های چهار گانه ژنو مصوب سال 1958 و کنوانسیون 1982 میلادی] به موضوع دریاها و دریاچه های بسته نمی پردازند و قواعدی را در زمینه این مناطق آبی ارائه نمی کنند. این به معنی آن است که در حقوق دریاها کوششی در جهت تدوین اصول کلی حاکم بر دریاها و دریاچه های بسته صورت نگرفته است. به این ترتیب مسائل مربوط به مدیریت و استفاده از این حوزه های آبی و نیز مسائل مربوطه دیگر باید با تدوین قواعد از سوی دولت های ساحلی ذینفع مورد بحث واقع شود.
بر این اساس می توان گفت این دولت ها در ایجاد نظام های حقوقی حاکم بر این مناطق آبی دارای اختیار تام و کامل هستند. لذا با توجه به اینکه ماهیت و محتوای موافقت نامه ها میان دولت های ساحلی مربوطه چه باشد، ممکن است نظام های حقوقی متفاوتی برای دریاها و دریاچه های بسته وجود داشته باشد، در حالی که قواعد حقوق دریاها به طور یکسان در مورد همه مناطق دریایی دارای ماهیت حقوقی یکسان [ صرف نظر از آن که در کجا واقع باشند] به کار می روند.
به گفته کارشناسان حقوق دریایی اگر چه قواعد حقوق دریاها به طور کلی در مورد دریاچه ها و نواحی آبی بسته به کار نمی روند، اما محدودیتی در زمینه استفاده از این قواعد و به کارگیری آنها وجود ندارد، به شرطی که دولت های مربوطه در این رابطه با یکدیگر به توافق دست یابند. برخی از این کارشناسان عقیده دارند دولت های ساحلی واقع در اطراف دریاچه ها و نواحی آبی بسته دارای صلاحیت نسبت به آب های سرزمینی خود هستند و مناطق آبی ماورای این آبها به عنوان بخشی از آبهای آزاد [ دریاهای آزاد ] محسوب می شوند. در نظر اینان حاکمیت هر دولت واقع در اطراف دریاچه ها و نواحی آبی بسته باید در منطقه آبهای سرزمینی مورد احترام واقع شود و نظام حقوقی در قسمت مرکزی به هر حال شبیه به نظام حقوقی دریاهای آزاد باشد. این نظریه نشانگر آن است که قواعد حقوق دریاها باید در مورد دریاچه ها و نواحی بسته واقع در سواحل چند دولت به کار برده شود.
نظام حقوقی پیش از فروپاشی شوروی
معاهده گلستان اولین قرارداد منعقده بین دو کشور ایران و روسیه تزاری بود که رژیم حقوقی دریای خزر را تعیین کرد. این معاهده به دنبال شکست ایران در جنگ با روسیه تزاری در 12 اکتبر 1813 امضا شد و به موجب فصل پنجم آن ایران طبق روال قبل از آن معاهده همچنان دارای حق کشتیرانی تجاری در دریای خزر بود اما از داشتن کشتی نظامی در این دریا محروم و حقوق انحصاری تسلط بر این دریا به روسها واگذار شد.
وقوع جنگ دوم ایران و روسیه تزاری، موجب فسخ عهدنامه گلستان و انعقاد عهدنامه ترکمانچای در 22 فوریه 1828 شد. این عهدنامه مجدداً همچون عهدنامه پیشین بر رژیم حقوقی حاکم بر دریای خزر تاکید می کرد. پس از انقلاب اکتبر 1917، روابط ایران و حکومت جدید روسیه دگرگون شد. این روابط بر رژیم حقوقی حاکم بر دریای خزر نیز تاثیر گذاشت. در فوریه 1921 میلادی دو کشور ایران و شوروی عهدنامه “ مودت ” را امضا کردند. بر طبق این عهدنامه کلیه معاهدات و قراردادهای دولت تزاری روسیه با ایران ملغی اعلام شد. بر این اساس حقوق انحصاری همسایه شمالی در دریای خزر، جای خود را به رژیم حقوقی جدید با در نظر گرفتن حق مساوی کشتیرانی برای دو طرف داد. درباره امنیت این دریا نیز طرفین بر عدم حضور اتباع دولت ثالث در ناوگان ایران در دریای خزر تاکید کردند تا جلوی مقاصد خصمانه نسبت به روسیه از این طریق گرفته شود.
در سال 1927 قرارداد عدم تجاوز بی طرفی بین دو کشور ایران و شوروی منعقد شد. به موجب این قرارداد طرفین از شرکت در اتحادیه های سیاسی یا موافقت نامه هایی که علیه امنیت آبهای سرزمینی باشند، منع می شدند. در فصل سوم قرارداد مذکور تصریح شده است که هر یک از طرفین متعهد عملاً و رسماً نباید در اتحادیه ها و ائتلاف های سیاسی که بر ضد مصونیت بری و بحری، ضد استقلال، تمامیت ارضی یا حاکمیت طرف متعاهد دیگر منعقد شده باشد، شرکت کند.
به طور کلی معاهدات و قراردادهای منعقده بین دو کشور ایران و شوروی تا هنگام فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، بر اصل مشاع بودن این دریا تاکید می کند و در هیچ معاهده ای از تعیین حدود و مرز دریایی فی ما بین دو کشور در دریای خزر نامی برده نمی شود.
رژیم حقوقی پس از فروپاشی
یکی از نتایج فروپاشی شوروی افزایش تعداد دولت های ساحلی دریای خزر از دو دولت به پنج دولت بود. چنین تغییری موجب شد دولت های ساحلی دریای خزر نسبت به منافع خود در این دریا بیش از پیش حساسیت نشان دهند به ویژه آنجا که به منابع طبیعی خزر مربوط می شود. و از آنجایی که منابع طبیعی غنی (زنده و غیر زنده) در دریای خزر فراوان است، بهره برداری یک جانبه از این منابع می تواند منجر به بروز تنش ها و اختلافاتی شود.
پیشرفت ها در زمینه تکنولوژی دریایی در چند دهه گذشته این امکان را فراهم ساخته است که بتوان مواد معدنی و منابع نفت و گاز را از دریای خزر استخراج کرد. در سال های اخیر تعداد زیادی چاه های نفت در دریای خزر کشف شده است. وجود این منابع طبیعی بر اهمیت دریای خزر به ویژه از دیدگاه اقتصادی افزوده است.
یک کارشناس حقوق بین الملل در این ارتباط می گوید: “اگر چه فعالیت هایی چون کشتیرانی و ماهیگیری از جمله مسائل مورد علاقه دولت های ساحلی در دریای خزر می باشد، اما در حال حاضر موضوع عمده از نظر آنها تعیین وضعیت منابع معدنی و نفت و گاز موجود در بستر و زیر بستر دریای خزر است. در این ارتباط دو مساله اساسی وجود دارد که باید حل و فصل شود: مساله اول در زمینه مالکیت و یا تعیین سهم در رابطه با منابع است. هنوز روشن نیست که چه شیوه ای برای توزیع ثروت های طبیعی دریای خزر از سوی دولت های ساحلی به کار برده خواهد شد. به هر حال یکی از شیوه های ممکن به کارگیری نظام میراث مشترک دولت های ساحل در چارچوب منابع غیر زنده دریای خزر یا به طور کلی منابع طبیعی آن است. در صورت پذیرش چنین نظامی هرگونه اقدام یک جانبه در بهره برداری از منابع معدنی و نفت و گاز دریای خزر غیر مجاز و غیر قابل قبول شناخته می شود.”
این کارشناس می افزاید: “مساله دوم در ارتباط با محیط زیست دریای خزر است. تردیدی وجود ندارد که بهره برداری از منابع نفت و گاز، خطر آلودگی ناشی از منابع نفت و گاز را در دریای خزر به همراه دارد. محیط زیست دریای خزر حساس بوده و آلودگی ناشی از استخراج منابع نفت و گاز آثار جبران ناپذیری برای چنین محیط زیست دریایی به همراه خواهد داشت. این مساله از آن جهت بیشتر قابل تامل است که مناطق نسبتاً عمیق دریای خزر در سواحل کشورمان قرار دارد و پسابهای ناشی ازآلودگی های موجود دردریای خزر را به سوی سواحل ایران می کشاند.بنابراین جنبه های گوناگون دریای خزر به ویژه جنبه های حقوقی، سیاسی، اقتصادی و زیست محیطی باید از سوی دولت های ساحلی مورد بحث و بررسی واقع شوند.”
اما سوال عمده ای که از وضعیت جدید دریای خزر ناشی می شود این است که آیا موافقت نامه های میان ایران و شوروی سابق در زمینه دریای خزر نسبت به سه دولت جدید جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان دارای اعتبار است یا خیر؟ از آنجایی که روسیه به عنوان جانشین شوروی سابق به رسمیت شناخته شده است، تردیدی نیست که موافقت نامه های مزبور میان ایران و روسیه از اعتبار برخوردار است. از دیدگاه حقوق بین الملل دولت های جانشین ملزم نیستند که به عضویت خود در معاهدات و موافقت نامه های دو جانبه یا چند جانبه ای که دولت اصلی به آنها پیوسته است، ادامه دهند. اما استثنایی هم در این رابطه وجود دارد و آن اینکه اگر موضوع معاهده یا موافقت نامه در ارتباط با موضوعات مرزی و تعیین حدود باشد، دولت های جانشین نمی توانند چنین معاهده یا موافقت نامه ای را بی اعتبار اعلام کنند. مزیت معتبر در نظر گرفتن موافقت نامه های مزبور برای همه دولت های ساحلی آن است که تا زمان تثبیت یک رژیم حقوقی جدید برای دریای خزر، موافقت نامه های موجود می توانند چارچوب قابل قبولی برای اجرای حقوق و وظایف دولت های ساحلی در دریای خزر فراهم کنند و به این ترتیب مانع اقدامات یک جانبه شوند.
سهم ایران از دریای خزر
جمهوری اسلامی ایران از ابتدای فروپاشی شوروی به رژیم حقوقی مشاع و یا استفاده مشترک از دریای خزر گرایش نشان می داد. اما در جریان تغییرات در دولت و نگرش های مختلفی که در مورد دریای خزر وجود داشت، در نهایت به تقسیم مساوی دریای خزر رضایت داد. لیکن در مورد تقسیم دریای خزر به هر حال سهم و منافع ایران می تواند متغیر باشد. هر نوع رژیم حقوقی برای ایران دارای فرصت های متفاوت است:
اگر دو سر مرزهای زمینی ایران در کناره دریای خزر را به هم وصل کنیم، خطی پدید خواهد آمد که به نام خط “آستارا ـ حسین قلی ” معروف است. آب های زیر این خط 11% از کل آبهای دریای خزر را تشکیل می دهد. این خط هیچ گاه در زمان اتحاد شوروی برای فعالیت ایران در خزر مطرح نبوده است، بلکه در فعالیت های مربوط به پرواز هواپیماها بر فراز خزر دو نقطه انتقال نگهداری هواپیما از فرودگاههای ایران به اتحاد شوروی بر روی این خط قرار داشتند. همچنین در نقشه های داخلی شوروی سابق از تقسیم بندی دریای خزر برای فعالیت های نفت و گاز در میان جمهوری های داخل اتحاد شوروی از این خط استفاده می شد. گر چه این نکته صحیح است که ایران در دوره قبل از فروپاشی شوروی هرگز از این خط بالاتر نرفته است، اما نباید از نظر دور داشت که بر اساس پیمان 1921 و قرارداد 1940، خزر دریای مشترک ایران و شوروی بوده است. از طرف دیگر علت اصلی عدم استفاده ایران از منابع نفتی و گازی دریای خزر به هراس از تهدید کمونیسم باز می گشت.
روش دیگر برای تقسیم دریای خزر استفاده از خط میانه با فواصل متساوی از ساحل است. در این صوت هر کشوری که دارای ساحل محدب با خزر است، سهم بیشتری را از آن خود کرده و کشورهای با ساحل مقعر سهم کمتری را خواهند برد. قزاقستان و آذربایجان با سواحل محدب خود به ترتیب 4⁄28% و 21% را از آن خود خواهند نمود. روسیه 19%، ترکمنستان 18% و ایران 6⁄13% از آبهای خزر ا خواهند داشت.
ایران در صورت تقسیم دریای خزر پیشنهاد کرده بود که تقسیم به صورت مساوی ( مشاع ) انجام پذیرد. در این صورت سهم 20% ایران دارای نقطه ای کانونی در خزر جنوبی خواهد بود که به آن نقطه میرزا کوچک خان می گویند. این بدین معنی است که از سهم قزاقستان و آذربایجان کم شده و به سهم ایران، ترکمنستان و روسیه اضافه شود.